摘要：公共數據開放的立法和實行不竭睜開，但該項軌制的權力基本尚不了了。從規范邏輯和效能來看，公共數據開放軌制不宜以數據權屬為基本，而更應重視數據的公正開放和應用。經由過程比擬公共數據開放與當局信息公然、天然資本應用軌制間的異同，可將“公共數據公正應用權”作為前者的權力基本。公正應用權所表現的是一種數據應用主體的視角，該項權力與數據開放主體的治理權柄，組成數據開放中“權力—權利”間彼此增進和制約的關系構造，可為當下的公共數包養網 據開放軌制及實行供給領導。公正應用權規范公共數據對外開放應用的全流程，誇大標準準進維度和本質應用維度的公正。基于此，我國公共數據開放軌制在基本規定層面不宜匆促規則公共數據為當局一切，而應側重建構合適公正應用請求的數據開放次序及響應的治理機制，并完美權力接濟規定與任務設定例則。
要害詞：公共數據開放 當局信息公然 數據權屬 數據公正應用
一、題目的提出
公共數據開放是推進數字經濟成長的基本性軌制架構。跟著數字經濟和數字化管理的推動，中心和處所層面有關公共數據開放的軌制建構及實行正慢慢睜開。與此同時，一個基本性的題目也日益凸顯，即公共數據開放法令軌制系統建構的基本和邏輯是什么？今朝，已有研討存在顯明的缺乏。
一方面，對公共數據開放與當局信息公然、天然資本應用等聯繫關係軌制的關系仍未明白界分。以國民知情權為權力基本的當局信息公然的軌制邏輯，以及以運營性開闢為中間的天然資本應用邏輯，可否套用到公共數據開放的軌制建構中？實行中普遍存在的將公共數據資本認定為權屬上由國度或當局一切，并以特許運營等市場化方法停止開闢營利的形式應該若何評價？對此類題目仍缺少清楚的梳理與回應。
另一方面，既有研討著重于對公共機構與公共數據間的法令關系停止切磋，往往從當局對公共數據的治理權利、任務、義務視角睜開實際建構，而疏忽了從公共數據資本應用者的角度來剖析應用主體的權力，從而無法整全地建構與成長公共數據開放的規范性基本及軌制邏輯。這已成為該範疇軌制扶植和實行運轉中的“短板”，也妨害了公共數據開放應用規定的詳細睜開與完美。回到法令說明層面，《數據平安法》《浙江省公共數據條例》等觸及規范公共數據開放的法令律例均在第1條立法目標處提出“維護……符合法規權益”的包養 請求。此中，作甚公共數據應用主體所享有的“符合法規權益”仍需進一個步驟的詰問和學理詮釋。
要處理前述題目，可以從公共數據的內部應用者而非僅從公共數據治理者的角度，探討公共數據獲取與應用主體的權力及其法理根據，可認為公共數據開放法令軌制的構建供給規范性基本，并有助于推動這一軌制實行的法治化、系統化。本文擬從公共數據應用者視角切進，以我國已有規范文本和實行為基本，聯合比擬法經歷，提出、切磋和睜開“公共數據公正應用權”這一命題。
二、公共數據公正應用權的證立
要了了公共數據開放軌制中應用主體所應享有的權力，起首需求將公共數據開放軌制與相干但分歧的當局信息公然軌制及天然資本應用軌制予以辨析。在此基本上，確立公共數據公正應用權作為公共數據應用主體所享有權力的概念指稱，并剖析其基礎定位。
1、當局信息公然與公共數據開放的權力基本差別
公共數據開放和當局信息公然之間的關系是相干研討會商的核心之一。具有代表性的不雅點以為，前者是后者的進級，《當局信息公然條例》奠基了公共數據開放的基本。兩者都位于“從公然到回應”的靜態政務公然之下，在內在的事務上無實質差別，公共數據開放反而能推進當局信息公然法制扶植進一個步驟完美。公共數據開放會起到增進社會主體知情的後果，但這并不是公共數據開放的焦點關心地點。現實上，上述不雅點疏忽了當局信息公然與公共數據開放在基礎特徵與軌制重心上的差異。
在信息內在的事務請求層面，公共數據開放的重點是公共機構的全部數據集而不是單項信息。同時，公共數據開放著重于具有潛伏經濟社會收益類數據，當局信息公然則著重于公然當局若何運作的信息。在數據開放的東西的品質請求上，數據開放普通請求數據是原始的、機械可讀的、實時的、可重復應用的，這對公共機構的本錢消耗與治理體系體例提出了新請求。例如，公共數據開放所誇大的“機械可讀性”意味著當局需對開放數據停止尺度化分類、東西的品質把持、性命周期治理以及供給穩固而平安的開放平臺和接口，觸及存儲、盤算、平安、運維等一系列專項任務。這是一項投資宏大的體系工程，與當局的財務才能和治理效能親密相干。
在目的和效能層面，當局信息公然目的著重于“知”，而公共數據開放著重于“用”。第一，從價值取歷來看，公共數據開放誇大數據再應用和發掘的開闢價值，包括了“開釋數據的社會和貿易價值”的內在，這分歧于當局信息公然所尋求的清楚和知情。第二，從要素設置裝備擺設戰略來看，實際中，當局擁有大批的公共數據，而年夜大都市場主體固然對公共數佔有激烈需求，但卻受限于權利、資本和技巧而無法采集，這種“供應側—需求側”的關系，在必定水平上提出了當局應該有用設置裝備擺設公共數據的任務。這是一種效益導向的經濟邏輯，顯明有別于當局信息公然軌制中監視導向的政治倫理。第三，從開放應用經過歷程來看，公共數據開放是一套“當局—市場”協同一起配合關系的完全行政經過歷程；當局信息公然則更多聚焦于經由過程獲守信息而對當局運動停止監視。換句話說，數據開放軌制實行中，市場獲取數據只是開端，而不是目標，當局還承當著鼓勵市場主體積極應用已開放的公共數據、后續跟蹤評價、保證數據應用連續性等職責，進而構成社會管理與經濟成長協力。
公共數據開放與當局信息公然軌制的上述差別性，源于兩者權力及法理基本的分歧。當局信息公然以“介入平易近主準繩—當局信息公然任務—國民知情權完成”為基礎邏輯，著重于國民對當局的監視與制衡。包養網 例如，我國2019年修訂的《當局信息公然條例》刪除了“三需求”條目，當局信息的辦事感化和再應用權力的顏色被淡化，更突顯當局信息公然立法框架以知情權為焦點要素、器重介入平易近主。而公共數據開放以“公共數據作為國度供給給社會的公共資本—公共數據開放任務與應用法次序建構—社會主體應用公共數據的權力”為邏輯基本。公共數據開放追蹤關心當局領導社會應用數據時兩邊的連續性一起配合關系，其軌制建構的焦點是構成當局與社會之間感性的數據應用法次序。
從全體上看，實行中的公共包養 數據開放軌制并沒有很好地樹立在一個“權力基本”之上。例如，魯汶年夜學學者凱琳?詹森（Katleen Janssen）在對照信息不受拘束活動和數據開放活動后發明：公共數據應用者往往是一些精曉技巧的黑客或企業家，應用者之間難以構成同一的需乞降明白的權力訴求，這會加劇當局的惰性與隨便性。含混的軌制邏輯能夠加年夜技巧鴻溝、加劇數據資本開放的不平衡，招致數據資本向呼聲更高的職員包養 傾斜，構成數據寡頭和數據壟斷。此外，簡略開放數據集，并不克不及直接進步當局通明度，反而會疏散人們對通明度的留意力、腐蝕信息不受拘束。是以，該學者誇大，應當加大力度兩項活動的分工一起配合，器重對一切的數據應用者和國民付與權力。
在傳統知情權的框架之外，需求針對公共數據的“應用權”睜開該項軌制自力的權力邏輯構建。這一點在域外實行中已獲得一些表現。例如，歐盟的《關于公共部分信息再應用的指令》（Directive on the Re-Use of Public Sector Information，以下簡稱“歐盟PSI指令”）在立法過程中便提出將“廣泛的再應用權”作為公共數據開放應用軌制建構的權力基本。
2、對照天然資本治理：從資本競爭到公正應用
公共數據資本作為一種主要的生孩子要素，其應用經過歷程及軌制結構與天然資本開闢應用軌制之間存在何種聯絡接觸和差別？公共數據開放應用能否可套用天然資本開闢應用軌制的邏輯？
在既有研討中，有不雅點提出應將公共數據資本的產權設置裝備擺設給當局一切，并將公共數據資本定位為某品種似于天然資本的客體，參照實用憲法上的天然資本國度一切條目，對公共數據資本睜開國度的治理與規制。其公道性在于：公共數據與憲法上的天然資本一樣都具有要害的計謀意義、高度應用價值、被報酬濫用的能夠性等近似特色。在實行中，一些處所也基于將公共數據定位為某種資本性產物的懂得來展開治理與運營運動，如《福建省政務數據治理措施》明白將政務數據規則為國度一切，進而以招招標和生孩子要素投資方法開放數據資本，取得的開鋪開發支出繳進財務金庫。
可是，由于公共數據與傳統物感性的天然資本在基礎性質與用處上的差別，公共數據開放無法直接實用憲法上天然資本條目的軌制邏輯。一方面，從應用客體的基礎性質與用處下去看，公共數據固然是資本，但不是傳統意義上的天然資本。在規范說明上，《憲法》第9條規則的物感性資本往往具有主要性、稀缺性、範圍運營性包養 的特色，無法完成多人配合開闢，只能采取諸如特許運營的方法對公共資本停止開闢、應用和買賣，并將取得的收益上繳國庫。但公共數據資本則分歧，其具有非物資性、非耗費性的特色，可以同時由多個主體開闢應用。公共數據獲取的非競爭性和非排他性，使得多元主體可認為各類目標無窮次地應用和重用統一數據集，而數據東西的品質和多少數字不遭遇任何喪失。由此，雷同的公共數據可以基于多種目標而被應用和開放，發明多樣性的辦事產物和衍生價值。全體來看，公共數據的開放應用具有“非零和游戲”的特征，分派方法分歧于物感性天然資本，完整可以將同等獲取、公正應用作為其基礎準繩。《增進年夜數據成長舉動綱領》《公共信息資本開放試點任務計劃》等中心文件也明白提出，要積極營建全社會普遍介入和開闢應用公共數據資本的傑出氣氛。以資本性產物運營與應用的方法確立公共數據的法令位置，無法增進社會共享與民眾發明。
另一方面，從當局角度察看，憲法上的“國度一切”條目，尤其是天然資本的國度一切條目，在制訂之初便包括了“運營”的理念，天然資本在實行中被看成處所經濟成長與當局部分尋求經濟好處的主要財富。而在公共數據開放範疇，當局應該推進公共數據的活動性而非把持性，不竭完美生孩子要素的活動與分派機制，其誇大的是在數據開放和數據應用之間構成一個靜態輪迴，樹立可連續成長的公共數據開放體系。這與天然資本範疇的當局腳色存在差別。其一，不受拘束市場中的低價值數據存在被嚴厲把持和安排的自然偏向，對此，當局應施展保證社會獲取作為公共物品的高東西的品質數據集的感化，而非加劇數據為個體主體把持的偏向。其二，在法治束縛缺乏、治理體系體例不完美的情形下，假如公共數據開放走向天然資本特許競爭式、限制式邏輯，不難同化為當局部分尋求好處的手腕，進而將公共數據看成當局一切的財富而處理、生意，呈現當局為了過度尋求財務支出而形成“數據壟斷”的景象。就比擬法而言，在歐盟公共數據應用軌制的包養網 建構初期，便有部門公共機構依附其數據治理者的腳色，以營利為目標將公共數據作為運營性資產處置，并采用謝絕社會主體的應用請求、高尺度免費、包養 價錢輕視等方法濫用其安排位置和停止尋租，招致了公共數據開放軌制的同化與凌亂。
是以，公共數據開放軌制的建構不該簡略套用憲法上的天然資本條目，而需包養 遵守開放性的公共辦事與給付行政邏輯，邁向公私一起配合的形式，讓更多的開闢者和社會大眾可以或許介入此中，從而完成公共數據的公正應用。恰是基于如許的理念，《數據平安法》第41條規則：“國度機關應該遵守公平、公正、便平易近的準繩，依照規則實時、正確地公然政務數據。依法不予公然的除外。”關于這一點，比擬法上也有較為成熟的規范實行。例如，歐盟PSI指令在序文第14段中便明白指出：“應該激勵為私家或貿易目標普遍供給和再應用公共部分信息，并將法令、技巧或財務方面的限制降到最低或沒有，同時增進信息的暢通，包養網 包養網 不只為市場運營者，並且重要為大眾。這些政策可以在加強社會介入方面施展主要感化，啟動和增進基于新的方法聯合和應用這些信息的新辦事的成長”，并在此基本上請求成員國建構“一個包養 關于公共部分信息再應用前提的總體框架，以確保再應用此類信息的公正、到羞恥。相當和非輕視性的前提。”
綜上而言，包養 公共數據開放并非以增進知情權完成、晉陞當局通明度、充分介入平易近主機制為直接目標；也不該套用天然資本產物的邏輯設定競爭性、限制性、運營性的開放應用規定。在法令屬性上，公共數據開放應作為當局供給的一項公共辦事。我國首部以公共數據為主題的處所性律例《浙江省公共數據條例》也在第27條規則：“本條例所稱公共數據開放，是指向天然人、法人或許不符合法令人組織依法供給公共數據的公共辦事行動。”在數字經濟佈景下，公共數據開放之效能應定位于保證多元的市場和社會主體在公正公道前提下獲取和應用公共數據，推進數據應用效益和社會福利的全體增加。軌制design和實行不該當單方面強化對公共數據資本片面的“治理權”或“規制權”，還應器重在法令上為公共辦事的對象——公共數據應用主體建構可操縱、周延的權力規定，進而構成感性、公正的公共數據開放應用法次序。
智能internet時期激發了深度的法令變更，權力與任務關系面對著最基礎性的重塑，需求確立順應時期成長請求的法令理念。公共數據開放的效能定位，呼吁著一種數字時期的新型權力。唯有以明白的權力為基本，方可結構和優化公共數據開放的法令軌制系統。在構造意義上，公共數據開放請求國度設定一種關于公共數據資本的設置裝備擺設和應用關系，防止作為主要生孩子要素的公共數據資本被揮霍或濫用。在這種構造中，國度不是簡略地對數據資本停止把持、安排和治理，也不是聽任私包養網 家不受拘束掠奪和應用數據資本，而是建構并保護一種公正公道的數據應用次序，增進公共數據應用的開放性、公正性、效益性。基于對“公共數據”公正應用的規范請求，本文測驗考試提出“公共數據公正應用權”之概念。作為一項由普遍的社會主體所享有的權力，在公共數據開放法令軌制中，該種權力與當局的治理與規制性權利，配合組成公共數據開放軌制的規范基本，以此結構一種權利與權力相照應、相束縛的關系構造。一方面，當局根據公共數據治理權可對社會主體的應用運動停止規范和領導，以避免不妥的開闢情勢與經過歷程；另一方面，明白社會主體享有的公共數據公正應用權，也可以增進多元社會主體的積極介入、講話、一起配合，同時對當局的逐利沖動與盡情治理停止束縛。
三、公共數據公正應用權的規范內在
經由過程對既有法令文本的說明及軌制的橫向對照，可以初步證立公共數據應用主體所享有的公正應用權。同時，需求對其規范內在與詳細權能停止專門化建構，也就是要系統性地說明應用主體的權力主意，明白公正應用權詳細在公共數據開放的何種維度和環節中施展規范指引和束縛的效能。
（一）公正應用權的基礎邏輯結構
從產生邏輯來看，公正應用權預設的條件是公共數據在法令上可被應用。對此，既有公共數據立法普通把公共數據依照開放屬性分為無前提開放、受限開放和制止開放三類數據。無前提開放的數據不得設定準進門檻。但對于受限開放的數據，公共數據開放部分往往需求設定響應的天資前提和準進請求，此時應用公共數據需求公共機構的專門受權，這一門檻的存在使得應用主體的范圍遭到限制，一部門應用主體無法獲取公共數據。不外，基于公共數據開放作為公共辦事的基礎定位，應用人之間準繩上應具有雷同的應用公共數據的位置，這便天然派生出了同等維護的請求，應用主體有權防御公共機構對數據應用標準的不妥限制，這對應著標準準進維度當局的公正看待任務。例如，《深圳經濟特區數據條例》第48條規則，“有前提開放的公共數據，是指依照特定方法向天然人、法人和不符合法令人組織同等開放的公共數據”，專門提出了同等開放的請求。即使在法令層面明白了權力主體獲取公共數據以供應用的標準，還需求監視公共機構依照法定、同一的尺度實在向多元主體供給數據以供應用，確保應用主體真正得以本質應用數據的公正周遭的狀況，在數據本質應用的經過歷程中防止公共機構的不作為、亂作為。就此也可以看出，公共數據公正應用權顯明有別于當局采購、國有資本出讓等行政協定範疇內市場主體所享有的公正締約權。后者誇大的是締約法式的公正競爭化，對應的重要是介入當局提拔法式的機遇公正，而不是普遍介入應用公共數據資本的本質公正。
公正應用權的這一結構對公共數據開放軌制的法治化具有基本性價值。我國的公共數據開放重要浮現出“實行先行、立法滯后、文件管理、政策推進”的特征，處所當局往往居于游戲規定設定的主導位置。而在實際層面，很多不雅點也將當局的政策考量置于該項軌制的中間，疏忽了應用主體的介入及監視機制。這固然斟酌到了實行中的政策實驗性，但軌制design完整偏向于當局主導的議程設定與裁量，能夠招致應用主體發生不穩固預期，偏離數據管理法治化、感性化的軌道。就此，公正應用權的焦點效能正在于束縛公共機構在其法定開放職責內的亂作為或不作為，防止對社會主體應用公共數據的公正周遭的狀況與公道預期形成損壞，從而真正增進數據開放軌制的感性化、規范化運作。以下針包養網 對公正應用權在標準準進維度與本質應用維度所對應的規范性請求做詳細睜開。
（二）標準準進維度的規范性請求
公共數據的內部包養 應用主體針對公共機構設定命據應用準進標準的行動，享有防御性權力，其效能在于束縛公共機構對公共數據應用標準與前提的不妥包養 設定。當局受權對公共數據的應用，并不是對稀缺資本應用的特許，而是當局應供給的一項普遍、同等的公共辦事與給付。是以，除了基于數據平安或主要公共好處的考量外，在準進階段不該限制公共數據的應用主體標準。這重要表示在以下幾個方面。
第一，限制當局營利導向的限制主體運營機制。特許、投標等形式已被引進數據開放應用的軌制實行，這類形式固然可以使當局數據受權支出作為國有資產運營收益歸入國度財務，終極經由過程再次分派完成公共福祉，但顯然單方面誇大了當局數據的資產屬性，疏忽了其社會屬性。詳細而言，這類形式將招致只要少少數主體取得低價值的受權開放包養網 類當局數據，甚至價高者得，經濟實力缺乏的中小企業難以獲取低價值當局數據。同時，中標的數據應用主體出于貿易競爭、數據價值、本錢等原因斟酌，紛歧定會再次開放這些數據，從而將招致“開放但壟斷”的窘境。從久遠來看，數字管理“亟須確立一種‘數據新政’，從辦事于個別和全部社會的好處動身，設定響應的監管尺度和經濟鼓勵，進而領導數據一切者（持有者）可以或許有用地分送朋友、應用數據”。也就是說，數據開放的全體過程應是公共數據開放軌制帶動市場主體對外開放其把持的“與公共好處相干的數據”，從而推進數據利他主義（Data Altruism）的成長，擴展社會中可整合的數據總量。假如尋求短期獲利而嚴厲限制公共數據的普遍應用，將招致公共數據的廣泛私家化，晦氣于公共數據管理的全體和久遠成長。
第二，即便在當局不介入收益分派與營利的條件下，也應該嚴厲限制對特定內部主體的排他性受權。獨家運營往往會妨害數據產物的多樣化，被獨家受權的主體能夠不妥進步數據產物的訂價，損害花費者的權益。這會給曾經較為煩瑣的公共數據開放體系增添又一層權要主義顏色，審核尺度含混化等題目也極易激發權利尋租，從而增加額定的軌制本錢。是以，對于排他性受權應用的范圍、法式應該停止嚴厲限制。今朝，《上海市數據條例》第44條、《浙江省公共數據條例》第35條等規范均規則了公共數據的受權運營形式，但尚未對傍邊觸及排他性受權的基礎規范請求停止設定，之后有需要在詳細的受權運營治理規則中停止完美。
第三，在天資請求方面，既有處所立法往往將請求者的數據平安才能作為主要考量。不外，對數據應用主體的天資審核雖是出于數據平安和產物東西的品質的斟酌，但在實行中也會見臨同化風險。一方面，天資審核下的有前提開放形式有形中進步了企業的進進“門檻”和“試錯”本錢，限制了私主體介入數據再應用的積極性，與數字經濟財產成長初期所需的寬松周遭的狀況不相婚配；另一方面，當局數據類型的多樣化和復雜性，往往意味著標準審核尺度的含混化，這極易激發權利尋租。是以，應該謹嚴實行事前的天資請求與前提限制，轉向器重和強化后續的跟蹤評價及響應監管。
第四，基于廣泛、普遍地增進公共數據再應用的規范意旨，立法上不宜直接限制請求應用主體的范圍種別。在這一方面，我國一些處所的實行做法值得商議，例如，《福建省政務數據治理措施》第32條規則：“屬于受權開放類的數據，內資控股法人企業、高校或許科研院所可以向省或許設區市數據治理機構請求開放。”這能夠不妥消除了一些具稀有據發掘才能的小我、社會組織等主體的應用空間。
（三）本質應用維度包養網 的規范性請求
在標準準進維度完成公正性的基本上，還應該確保應用主體真正可以或許同等地對公共數據停止本質應用，而不是僅僅在情勢上具有請求開放應用的主體標準。
確保本質應用，起首需求公共機構依據其法定職責、依照法定的內在的事務請求來開放公共數據以供應用；與之對應，需明白內部應用主體享有懇求公共機構依據其法定職責開包養 放公共數據以供應用的權力，束縛公共機構消極履責之行動。今朝，中心及各處所立法重要依安分級分類、需求導向的準繩，依附公共數據開放目次或清單來確立分歧開放優先級的公共數據的類型、范圍、格局和頻率等請求。依循需乞降目的導向的邏輯，公共機構應該優先開放與平易近生慎密相干、社會急切需求、行業增值潛力明顯和財產計謀意義嚴重的低價值公共數據，而不是誇大對所有的公共數據的無前提開放。這既可以防止過多耗費行政資本，也有利于主要數據的開闢發掘，防止資本投進的有效率與不平衡。實行中，公共數據治理機構往往缺少清楚市場主體對公共數據獲取需求的有用道路或意愿，加之現有律例范基礎未明白請求應用主體的權力和數據開放的請求呼應機制，故而數據的供應與需求間存包養網 在嚴重錯配。對于暫未明白為公共機構法定開放職責范圍的數據，也應該明白應用主體享有提出開放提出、獲取反應等法式介入性質的權力，確保社會分歧群體對于公共數據加以應用的分歧訴求都能經由過程請求或提出法式表現出來。假如公共機構謝絕開放數據，應請求其按照法令規則的不予開放緣由（如平安、隱私、本錢等）闡明來由，借由有用的法式介入機制來束縛其裁量權，催促其回應社會反應、推動供需婚配。
確保本質應用，同時需求貫徹反輕視準繩，保證多元應用主體享有公正的應用周遭的狀況。起包養 首，在技巧層面，應保證分歧才能的應用者得以公正地包養網 拜訪、應用公共數據。例如，《紐約開放數據政策與技巧尺度手冊》提出：為確保社會主體對數據集的連續拜訪，能夠聯合全體的資本設置裝備擺設需求來實行速度限制，以確保紐約市開放數據門戶網站的體系資本在一切拜訪者之間公正分送朋友。其次，重視政策待遇的公正性。在當局對市場應用主體的鼓勵辦法上，基于更年夜限制上開釋公共數據資本經濟與社會價值的考量，當局可以經由過程專項資金贊助、政策攙扶等方法支撐市場主體投身公共數據應用運動、拓展公共數據的開闢應用場景，但不得濫用行政權和政策資本為特定企業保駕護航。最后，應該束縛公共機構直接介入到公共數據的開闢與后續運營應用中，防止因數據開放主體與運營主體的混淆而障礙公共數據普遍共享、公正開闢。公共部分機構若是直接介入到公共數據的運營性運動中，例如自行開闢或一起配合開闢響應的數據產物以獲利，往往可以更不難和以更低本錢取得數據，因此可取得對其他介入者的競爭上風，并設置有利于本身運營的政策。此種競爭上風可以表示為以低于市場價錢供給產物，或許經由過程出售數據來穿插補助其他公共義務等。這能夠對市場公正競爭發生晦氣影響，傷害損失企業同等介入市場運動的權力。國度應經由過程軌制design，堅持監管者與運營者的腳色區分，而不克不及讓公共數據治理者借行政權利取得壟斷位置。公正應用權實在組成了國度從事公共數據運營性運動的限制性規范。這意味著，在軌制design上，一方面，應該激勵并答應公共機構基于公共目標介入公益性開闢，同時重視限制和監視其直接“下場”停止營利性開闢并分派收益的行動。另一方面，在實行中應避免開闢公共數據的國有包養網 企業對于其他企業形成各類顯明或許隱性的排擠、輕視，防止前者取得相較于后者的不公正上風位置。即使是答應國度運營的組織介入數據開闢應用運動，也可以請求其樹立零丁的治理及財政系統來供給公共數據相干的增值產物和辦事，并包管其運營的通明度、完美監視機制。
四、公共數據公正應用權的規定睜開
在上述會商基本上，公共數據公正應用權的規定睜開，試圖答覆對這一權力在規定層面應若何詳細化的題目。現實上，從公共數據公正應用權的權力視角動身，有助于我們反思并從頭檢視公共數據開放的既有規定與軌制架構。這重要觸及三個方面：第一，公共數據的權屬規定與數據開放效能的基礎定位，這屬于基本性規定；第二，公共數據公正應用權的內在的事務組成、接濟法式等權力性規定的立法形式；第三，公共數據應用主體在享有權力的同時所應承當的平安保證、繳費等任務性規定的設定請求。以下對這些題目睜開臚陳。
（一）基本性規定的重思與檢查
基于公共數據公正應用權的規范內在與效能，我們可以對公共數據開放的性質、目標以及公共數據的權屬題目停止重思，焦點題目在于，能否需求在立法中設置公共數據“國度一切”或“當局一切”簡直權規則？
實行中，國度一切似乎已成為公共數據確權的一種趨向，基于強化對公共數據開放應用運動停止權柄治理之合法根據的需求，多地當局紛紜試圖經由過程公佈規則來誇大公共數據的一切權回屬。例如，除了福建省的規則外，《山西省政務數據資產治理試行措施》第7條、《汕頭經濟特區電子政務扶植治理措施》第27條均明白公共數據屬于“國度一切”。但假如細心斟酌，公共數據“國度一切”的權屬規定，從規范邏輯與軌制效能層面來看，能否應該和需要？我們以為這值得商議。
一方面，從規范邏輯上看，由公共數據的特徵及公正應用權的內在無法直接斷定或直接推導出在公共數據之上可以設置一切權，更無法斷定其權屬，立法應重視對公共數據公正應用權的軌制保證與法次序保護。回到應然的國度腳色層面，重點不是讓當局推進公共數據資本的資產化與一切權界定，而是誇大國度對公共數據的平安治理、應用增進與風險規制，其要害應是樹立一套國度與社會之間公正、感性、通明、平安的數據應用次序，而不用在立法層面匆促規則公共數據的權屬。
另一方面，從軌制效能的視角來看，一切權的焦點效能是輔助權力主體自立安排權力客體、獲取相干好處并防御外界損害，但國度的強勢位置決議了其無須依附一切權軌制對數據的活動和設置裝備擺設停止把持、保護與治理；規則“國度一切”或“當局一切”反倒有能包養網 夠進一個步驟安慰公共機構的運營念頭與逐利沖動。并且，無論能否在立法上設置數據一切權，公共機構都無法僅依附一切權為軌制東西而對公共數據停止安排、處罰、收益。其對公共數據的治理權可以根據權柄法定準繩停止設置裝備擺設，而無須經由過程數據一切權的權能睜開。公共數據的公個性也無須專門經由過程規則“國度一切”來強化保證。是以，明白公共機構在年夜數據時期停止要素活動設置裝備擺設、供給公共辦事與給付的權責定位即可完成數據要素治理的效能，無須借助“國度一切”或“當局一切”的權屬界定來完成軌制目的。
（二）權力性規定的立法計劃及完美
反思公共數據的權屬、公共數據開放治理形式的相干基本性規則，提醒我們應轉換視角，從數據權屬規則的軌制建構，轉向數據應用權力的軌制建構，經由過程公共數據公正應用權的權力內在的事務規則（內在的事務等了又等，外面終於響起了鞭炮聲，迎賓隊來了！組成）、權力接濟規則（接濟法式）等權力性規定，切磋公共數據開放應用法令軌制的完美。
1. 權力內在的事務規則的立法形式
從比擬律例則與我國處所實行中的立法形式與技巧來看，關于公正應用權內在的事務的規則重要采取了以下三種方法：一是在準繩層面停止抽象的規則。例如，歐盟PSI指令在序文規則了“公正、相當和非輕視性”的前提。二是融進當局的數據開放任務與開放數據的詳細操縱規定中。例如，在受權應用規定層面，歐盟PSI指令第8條對開放應用尺度允許證設定了“客不雅的、相當的、非輕視性的”請求，并規則“再應用應向市場上的一切潛伏行動者開放”。再如，在再應用懇求層面，《紐約行政法典》第23-502條規則了請求人提出懇求時公共機構的詳細審查任務和法式。由于上述規范的束縛與領導對象重要是當局機構，所以規定視角集中在當局的任務與詳細應設置的操縱流程上。權力的詳細內在則需求從這部門規范設定的操縱流程中推導出來。三是從權力人上訴或提告狀訟的前提情況中推導而出。例如，愛爾蘭當局在關于歐盟PSI指令的實用指南中明白，應用主體對公共機構謝絕答應再應用數據的決議、施加的任何再應用前提的決議等不服，可取得行政及司法接濟。從上述規則中也可以推導出公正應用權的權力內在。近年來，包養 我國的一些處所立法也采取了這一形式，經由過程部門貳言機制的規則來反應公共數據公正應用權的一些內在。
全體來看，上述三種形式都只能經由過程推導的方法詮釋公共數據公正應用權的內在的事務。為了更好地明白規定的維護目標與指向、對規定實行停止領導，提出在立法目標與詳細規定內在的事務中明白規則公正應用權，防止公共數據開放治理的相干規范在實行中被單方面說明為當局本身的雙方決議事項。在立法目標與準繩上，可以斟酌增設“維護天然人、法人和不符合法令人組織符合法規應用公共數據的權益”或“維護社會主體公正應用公共數據的權力”等相干表述，加強公共數據立法的權力保證屬性。在詳細的規定睜開上，應增設聚焦公正應用權內在的事務的專門規則，一方面，需求明白規則應用主體享有免于輕視和不公正看待的權力。響應地，公共機構應該對應用主體停止同等看待，同時有任務發明有利于權力主體應用公共數據的公正周遭的狀況，例如專門design一套針對公共數據開放政策、開放允許協定的公正競爭審查法式。另一方面，可以增設“權力主體對雖在開放目次范圍內、但未按法定法式開放的公共數佔有權提出開放主意”，“權力主體有權對開放目次提出貳言”這類權力懇求規則，并設定響應的回應時限及流程、完美應用主體的法式介入機制。經由過程對權力內在的事務進一個步驟明白和系統化的規則，統籌實體性規定和法式性規定的同步完美，可更妥當地對公共數據開放運動停止束縛與領導，加強權力主體的介入、監視才能。由此，公共數據開放應用才幹防止墮入碌碌無為和逐利沖動的南北極化窘境，在“權利—權力”的均衡中獲得良性成長。
2. 權力接濟規則簡直立完美
為了確保公正應用權的落實，應該完美權力的保證機制，其焦點是權力接濟法式簡直立。在對公共數據應用主體權力停止司法接濟的需要性上，有不雅點以為：“小我或企業的權力至少是一種抽象性的成長權，不克不及經由過程訴訟來予以接濟。”今朝我國已有立法也均未規則公共機構因違背公正應用請求招致權力主體無法應用數據的情況可進進行政復議或訴訟。在比擬法實行中，《紐約行政法典》第23-504條c款也明白規則：“本章（即開放數據的法令政策）不該被說明為發明了履行其規則的私家訴訟權。不遵照本章的規則，不該招致機構的義務。”不外，將應用主體的權益看成一種純潔的反射好處、否定司法接濟道路的不雅點，值得商議。對公正應用權的司法接濟停止限制，實質上是在否定社會主體于公共數據開放應用中的主體性，而將公共數據開放懂得成當局雙方主導的舉動，使得公共機構的行動難以遭到來自內部的制衡與束縛。這現實上違反了法治主義準繩，損壞了公共數據開放軌制的規定感性和實行感性。是以，立法不只應該對公共數據公正應用權的內在的事務停止規則，還應該重視權力的接濟，對接濟法式和應受接濟的侵權情況停止規定表達。
在接濟法式的詳細design方法上，為防止呈現權力濫用景象、對法院形成過重累贅，并基于數據開放範疇行政機構處置的專門研究性與效力性，可以斟酌設置行政接濟前置法式，這也有利于下降權力主體的維權本包養錢。例如，愛爾蘭當局在關于歐盟PSI指令的實用指南中供給了法定的申述機制（由信息專員辦公室擔任），信息專員在聽取申述后，應決議能否確認、更改或廢止該公共機構的決議，應用主體針對信息專員的處置還可以進一個步驟提告狀訟，獲取司法的終極解救。在這方面，今朝我國處所實行中存在空缺，尚需在將來立法中明白。
在應予接濟的事由類型方面，包養網 立法應規則權力主體可以在提出公共數據應用請求的經過歷程中，針對公共機構不妥設定排他性受權、規則輕視性前提或分歧理的任務累贅、不按時實行法定命據開放職責等情況提起申述或訴訟，詳細的情況則可以在當局發布的公共數據開放闡明中停止羅列，為權力接濟供給明白指引。
（三）任務性規定的請求及其限制
應用主體的任務性規則重要包含免費規定、數據平安合規及風險防控任務規定等。應當看到，公共數據的公正應用并不等于完整不花錢、不受拘束、無窮制應用，任務累贅規定也并不妥然組成對公正應用權的損害。現實上，為了公共數據開放的公正和可連續成長，數據應用的任務累贅是需要的，只需此種任務累贅不傷害損失數據應用關系的“公正”。這需求遵守公正應用權的規范邏輯，從數據應用的風險把持以及本錢累贅兩個重要維度睜開任務性規定的design。
1. 平安保證與風險防范任務
公共數據開放應用用他們藍家的主動斷絕聯姻，彰顯他們席家的仁義？如此卑鄙無恥！的法次序不只包含數據開放次序，也延長到數據應用經過歷程中的數據平安、小我隱私風險防控等方面，因此需求為開放主體和應用主體設定平安保證與風險防范任務，此處重要會商應用主體的任務。這詳細可以從以下幾個包養網 方面懂得。一是平安維護義務，即樹立健全數據平安治理軌制，供給合適法令律例請求的平安保證水準，避免數據泄露、毀損或被不妥應用等。二是重視防范數據應用的風險，克制應用主體濫用數據。例如，企業借由對公共數據的不妥開闢應用來強化其產物和辦事的市場安排位置，能夠歪曲公共數據開放的公共辦事屬性。又如，企業在整合發掘公共數據經過歷程中應用反向追蹤技巧，能夠招致小我數據匿名化處置掉效，形成小我信息權益受損害風險。對于這些風險的防控，需求設定響應的合規任務，增進平安與風險的均衡。
響應任務的監管法式規定和詳細內在的事務，可以在“數據開放允許證”（Open Licence）中停止規則，并接收社會監視，從而強化這類任務規定的通明度與數據應用行動的可預期性，也可防止公共機構經由過程操控任務設定的裁量空間來停止權利尋租。
2. 數據應用的本錢分管任務
公共財務累贅所有的本錢、社會不花錢應用的公共數據開放形式，曾被以為是公共數據開放軌制的應然選擇。這種認知的不雅念遭到當局信息公然軌制的影響。傳統上，當局信息公然的權力基本是知情權，而知情權的政治哲學基本則是國度與國民之間的關系，特殊是公共權利來自國民并受后者監視的不雅念。基于當局信息公然的權力基本和軌制效能定位，當局自動公然信息應保持不花錢準繩成為軌制邏輯的選擇。不外，假如基于此邏輯而以為公共數據開放應實用不花錢準繩，則存在簡略化題目。如前所述，公共數據開放與當局信息公然在軌制基本、效能定位、好處考量等方面均存在顯明分歧。公共數據開放的需要性基本在于數字經濟與數字社會中的要素設置裝備擺設和有用應用，在這個意義上，這一軌制重點考量的是公共包養網 數據的經濟性價值，而非政治性價值。既然是經濟性價值，市場和社會主體對數據要素的應用，就必定會發生數據要素應用收益的“非平衡分派”。盡管在全體上，可以以為數據開放增進公共福利，但從微不雅層面看，并非一切的社會成員都能平衡地從公共數據開放中取得好處，是以消耗公共財務而停止的數據開放存在特定受害者。例如，歐盟PSI指令重要追蹤關心的就是數據再應用的經濟題目，在歐盟實行中，并非一切個別都能實際行使這種“權力”，公共數據的開闢者重要是貿易機構、研討機構與社會組織。是以，收益的非平衡分布組成了“受害者分管本錢”的合法性基本，而不花錢準繩恰好意味著由那些沒有應用公共數據的主體為應用數據獲利的主體買單。同時，從經濟學的效力角度察看，公道的免費在必定意義上也有助于進步資本設置裝備擺設的效力，表現行政免費的效力價值。
從我國公共數據開放的立法看，與免費相干的規則存在較年夜空缺，需求樹立公共數據要素設置裝備擺設的免費機制。在公共數據開放應用的免費軌制design上，不花錢應用當然存在題目，可是也必需避免免費軌制同化為公共機構對數據的運營性好處沖動。公共數據應用的付費，應該歸入行政免費行動的法制框架內，保持法定準繩、公正累贅準繩、非營利性準繩、公正與效力相同一準繩等，可從以下幾個方面睜開規定design。
第一，免費尺度簡直定，應依據本錢收益考量，采用“邊沿本錢法”為主、“直接本錢法”為輔的準繩斷定。無論采用何種詳細方法斷定費率，焦點都是以分管數據開放本錢為目標，而不是以營利為目標停止免費。在包養 比擬法上，歐盟PSI指令第6條就確立了邊沿本錢免費尺度，任何對數據再應用的免費都限于復制、供給和傳佈數據集所發生的邊沿本錢。歐盟委員會的查詢拜訪陳述也顯示，以本錢抵償為中間可以極年夜增進經濟運動、市場活氣和立異，也有利于晉陞公共機構的運轉效力，尋求營利的免費形式反而能夠使得公共數據治理墮入凌亂。
第二，應該依據數據應用的分歧類型而設定差別化的免費規定。例如，對具有全社會普遍應用價值的數據集應當不花錢，由於這類公共數據具有很強的廣泛性和公個性。又如，對貿易性和非貿易性的數據應用，應采取分歧的免費政策。特殊是在企業應用和開闢公共數據的場景中，所觸及的公共數據範圍宏大，對數據應用的平安性、連續性請求高，需求破費較至公共本錢，且企業本身營利獲益的性質較強。響應地，這些情況下數據應用者應該承當更多的本錢分管任務。全體而言，以本錢分管準繩為基本，可考量數據平安請求、請求獲取的範圍、數據開放應用難度等技巧原因，以及吸引和增進數據應用、數據用處的公益屬性等社會原因，進一個步驟細化免費尺度。此外，也可以斟酌外行政免費這一傳統財富性抵償手腕之外，于特定範疇摸索數據開闢應用者對開闢數據應用結果供當局部分決議計劃應用、回傳要害數據的聰明性抵償以及引進企業氣力介入數字基建的對價性抵償等形式。
第三，應完美免費軌制的法式公平要素。在免費尺度確立經過歷程中，應引進價錢聽證機制，晉陞訂價機制通明度，加強費率審定公道性，從法式上增進訂價機制的公正性。在免費實行經過歷程中，應遵照出入分別軌制，將數據應用者交納的所需支出上繳國庫，并完美數據免費的符合法規性監視軌制。
五、結論
當下，公共數據開放法令軌制的建構已浮現自下而上、多點推動的態勢，但在該項軌制的規定表達及實行層面，權利導向和好處導向的軌制design似乎成為軌制建構的重要標的目的。固然，包含當局數據在內的公共數據開放，需求斟酌國度權利感化和好處安慰等原因，但假如該項軌制過度依靠權利和好處而睜開，則會偏離軌制的效能定位。
恰是在此種意義上，我們需求器重從公共數據的應用主體視角，引進公共數據公正應用權之概念，結構公共數據開放應用軌制體系中的權力與權利互動構造。公共數據公正應用權與數據開放主體的職責，既彼此增進又彼此束縛，配合組成公共數據開放軌制的規范性基本。從公共數據公正應用權的角度反思和完美軌制design，既能有用保證公共數據應用主體的權益與感性預期，包養 也可束縛與指引公共機構的行動，從而在雙重意義上晉陞軌制感性，充足開釋該項軌制實行的經濟和社會功效，增進數字經濟成長與數字社會扶植。
公共數據公正應用權，重心在于公共數據的“應用權”，其對應的是數據開放任務。異樣，公共數據開放軌制，重心應在于“開放—獲取”，而不是“公共數據權屬界定”。是以，在公共數據開放軌制扶植的初期，應側重從公共數據“開放—應用”維度完美響應規范系統，明白開放主體與應用主體的權力任務，而無須匆促對公共數據權屬停止規則，更不宜從數據開放任務邏輯徑行推導出公共數據“國度一切”或“當局一切”的權屬界定。從公正應用權的規范邏輯動身，當下公共數據開放軌制應出力于感性、公正的數據開放應用次序之建構，而不該過火糾纏于公共數據的“確權—受權—運營”等對傳統天然資本治理應用的運營性途徑依靠。
王錫鋅，北京年夜學法學院憲法與行政法研討中間傳授，法學博士；黃智杰，北京年夜學法學院憲法與行政法研討中間研討職員。
起源：《華東政法年夜學學報》2022年第2期。